Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Анализ конкуренции на российском рынке имущественного страхования

Вестник МАП России, 10 июня 2003 г.

О состоянии рынка добровольного страхования жилых помещений

1444 просмотра

В практике работы Департамента развития конкуренции на рынке финансовых услуг, товарных бирж и срочного рынка все более актуальным становится вопрос антимонопольного регулирования рынка страхования жилья. В связи с этим Департамент совместно с территориальными управлениями МАП России провел анализ этого рынка в 2001-2002 гг. Результаты анализа, по нашему мнению, представляют практический интерес для деятельности территориальных управлений.

За последние годы финансовое положение страховых организаций значительно окрепло. Повысились их возможности по возмещению убытков от разнообразных рисков. Разнообразнее и совершеннее стали предлагаемые страховщиками страховые продукты. Заметно выросли инвестиции в экономику страховых ресурсов, уставные капиталы страховых компаний. Общий объем страховых платежей по всем видам страхования за 2001 г. составил 276,6 млрд руб. Однако, исходя из структуры страховых премий, собранных за период 1991-2001 гг., доля страхования имущества в общем объеме страховых премий снижалась (с 27% до 21%). Это связано с тем, что вхождение на рынок имущественного страхования затруднено для многих страховых организаций значительными рисками, большей вероятностью их наступления и, соответственно, необходимостью иметь значительные страховые резервы для покрытия. Кроме того, существуют иные, характерные только для каждого конкретного региона, барьеры входа на рынок имущественного страхования, и страхования жилых помещений в частности.

В 2002 г. картина начала меняться в связи с потерей многими крупными компаниями интереса к страхованию жизни, изменениями в налоговом законодательстве. Общий прирост страховой премии за 9 месяцев 2002 г. составил только 8,3% к соответствующему периоду 2001 г., тогда как в прошлом году этот показатель увеличился на 66%. Интерес страхового рынка к страхованию имущества растет. По прогнозам, в 2002 г. премия по страхованию имущества составит 1,7 млрд долл., а в 2003 г. — 3 млрд долл. В результате конкуренция на этом сегменте рынка будет иметь тенденцию к усилению.

Отсутствие в страховом секторе экономики рыночных отношений вплоть до 1992 г., а также единоличное существование в страховой сфере Госстраха, правопреемником которого является ОАО «Росгосстрах», в определенной степени предопределило нынешнее положение дел на рынке страхования имущества, принадлежащего гражданам, в том числе и жилых помещений. Разветвленная сеть филиалов и представительств, заключенные с органами исполнительной власти соглашения и договоры о сотрудничестве в области страхования имущества и жилых помещений граждан, длительное участие на рынке страхования жилья, сложившиеся взаимосвязи со страхователями, в том числе с гражданами, позволили ОАО «Росгосстрах» практически монополизировать данный рынок страхования в большинстве регионов через свои дочерние компании. Такая ситуация была отмечена при изучении рынка страхования жилых помещений в 46 субъектах Российской Федерации (см. табл. 1).

По мнению Департамента, такое положение страховых компаний системы Росгосстраха на рассматриваемом рынке страхования носит временный характер. Во многом оно связано с нежеланием самих страховых организаций заниматься страхованием жилых помещений, так как оно требует дорогостоящей рекламной, маркетинговой и иной деятельности для привлечения граждан к страхованию. Кроме того, пока наблюдается невысокий уровень спроса на данный вид страховых услуг, неготовность граждан к страхованию жилья, в основном по причине низкой платежеспособности, неинформированности граждан, а также недоверия и «боязни» вкладывать собственные средства. Это в значительной степени определяет тенденции развития данного вида страховых услуг, что было отмечено большинством территориальных управлений МАП России.

Ряд территориальных управлений МАП России считают одной из главных причин слабого уровня развития рынка страхования жилых помещений несовершенство нормативно-правовой базы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Хотя законодательством не предусмотрена разработка таких актов по добровольным видам страхования.

В 47 субъектах Российской Федерации пока отсутствует нормативная правовая база органов исполнительной власти и муниципальных образований по организации страхования жилых помещений. Страхование жилых помещений, по данным территориальных управлений, осуществляется в добровольном порядке между страхователями (гражданами-собственниками, владельцами, нанимателями жилых помещений) и страховщиками, имеющими лицензию Минфина России на осуществление добровольного страхования имущества.

Вместе с тем участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в организации добровольного страхования жилых помещений началось с 1995 г. с введением программы льготного страхования в г.Москве. В настоящее время в 22 регионах существует либо разрабатывается органами исполнительной власти нормативно-правовая база по организации системы страховой защиты жилых помещений, в том числе льготного страхования (см. табл. 2 и 3).

Проведенный Департаментом и 69 территориальными управлениями анализ показал, что разработка и реализация документов по страхованию жилых помещений во многих субъектах Российской Федерации проводится с нарушениями антимонопольного законодательства. Территориальные управления МАП России не остаются в стороне от выявленных нарушений. Предварительная экспертиза нормативных правовых документов, выпускаемых органами исполнительной власти по организации системы страховой защиты жилых помещений, и последующий мониторинг за деятельностью субъектов данного рынка позволяют на начальном этапе предотвратить нарушения антимонопольного законодательства в этой области. Так, например, при рассмотрении Территориальным управлением по Санкт-Петербургу и Ленинградской области проекта распоряжения губернатора Санкт-Петербурга «Об условиях и порядке участия Санкт-Петербурга в страховании жилищного фонда» были установлены признаки нарушения Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и ст. 6 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Указанное распоряжение не прошло согласование в Территориальном управлении и не было принято.

По данным территориальных управлений, в 10 регионах страны из 13, в которых уже действуют нормативные правовые акты органов исполнительной власти по внедрению системы страхования жилых помещений, установлены признаки нарушения ст. 7 Закона Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст. 6, 12, 13, 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В настоящее время территориальные управления МАП России возбудили ряд дел либо ведут расследования по выявленным нарушениям.

Анализ показал, что главная причина нарушений — недостаточный учет требований антимонопольного законодательства при разработке и применении нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. Так, в одиннадцати субъектах Российской Федерации при организации страхования жилых помещений органами исполнительной власти создаются преференции отдельным страховым организациям, что приводит к ограничению конкуренции на рынке страховых услуг. Кроме того, указанные акты содержат нормы, ограничивающие потребителей страховых услуг в выборе страховых организаций. Приведем некоторые примеры:

1. Администрацией г.Волгореченска принято распоряжение от 18 марта 2002 г. № 209 «О практической реализации механизма страховой защиты жилья», в соответствии с которым ЗАО «Промышленно-страховая компания» поручено проведение эксперимента по проведению добровольного страхования жилья, а МП «Коммунальщик» необходимо передать ЗАО «Промышленно-страховая компания» информацию о жилом фонде города. Кроме того, ЗАО «Промышленно-страховая компания» и МП «Коммунальщик» согласно этому распоряжению должны осуществлять сбор страховых взносов граждан. При этом платеж по добровольному страхованию жилья включается в счета-квитанции по оплате коммунальных услуг и учитывается как целевой сбор. Принятие распоряжения привело к созданию благоприятствующих условий деятельности ЗАО «Промышленно-страховая компания».

Костромским территориальным управлением МАП России рассмотрено дело по признакам нарушения ст. 7 Закона Российской федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в отношении Администрации г. Волгореченска и выдано предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем приведения распоряжения в соответствие с антимонопольным законодательством. Распоряжение отменено.

2. Распоряжением муниципального образования «Лешуконский район» Архангельской области утверждено Положение о системе страхования жилых помещений, в соответствии с которым страховщиком при страховании муниципального жилого фонда выступает Лешуконский филиал ОАО «Росгосстрах-Архангельск», а страхователем — МУ «Служба заказчика». Согласно указанному распоряжению расходы по страхованию жилого фонда включены в себестоимость услуг, т.е. уплата страховых взносов происходит за счет средств бюджета.

Указанное распоряжение содержит признаки нарушения ст. 12-14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» в части создания необоснованно благоприятных условий деятельности отдельной страховой организации — ОАО «Росгосстрах-Архангельск», а также в части привлечения страховой организации для осуществления операций со средствами бюджета без проведения открытого конкурса. Соответствующее расследование в настоящее время проводится Архангельским территориальным управлением МАП России. Органы местного самоуправления как собственники жилого фонда несут ответственность по возмещению причиненного ущерба при аварии внутреннего водостока, водопроводных, отопительных и канализационных систем, пожара, проникновении воды при ликвидации пожара в полном объеме, независимо от заключенных соглашений, договоров со страховыми организациями и принятых нормативных правовых актов. Тем не менее в программах страхования жилого фонда, разрабатываемых органами исполнительной власти, указанные события рассматриваются как страховые случаи, при наступлении которых страховая организация выплачивает страховое возмещение из страховых резервов, сформированных за счет страховых платежей, уплаченных населением по добровольному страхованию жилья. В рамках программ жилищного страхования администрации принимают соответствующие постановления, определяющие правила страхования, условия исчисления размеров причиненного ущерба и выплат страхового возмещения, финансовые взаимоотношения со страховыми организациями, а также формы квитанций по оплате жилищно-коммунальных услуг с учетом страхования. Практическую помощь в проведении страхования оказывают органы жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) — они предоставляют сведения, необходимые для заключения договоров страхования, проводят разъяснительную работу о необходимости страхования, осуществляют рассылку квитанций на оплату коммунальных услуг с учетом страхового платежа. Кроме того, органы ЖКХ по поручению администраций предоставляют страховым организациям информацию о состоянии жилого фонда, которая является основой для расчета экономически обоснованных тарифных ставок по страхованию жилья.

Как показал анализ МАП России и его территориальных управлений, сотрудничество администраций в области страхования жилья осуществляется (за исключением г.Москвы) только с одной страховой организацией, что обеспечивает ей благоприятные условия осуществления предпринимательской деятельности и исключает возможность состязательности между страховыми организациями в сфере добровольного страхования жилья нанимателями и собственниками квартир муниципального жилого фонда. Кроме того, органы ЖКХ по поручению администраций вносят изменения в форму платежной квитанции за услуги ЖКХ, предусмотрев в ней строку «добровольное страхование», соответствующий код, другие реквизиты. Оплата плательщиком указанной в квитанции суммы страхового взноса означает заключение договора страхования, что также создает преимущественные условия для предпринимательской деятельности отдельным страховым организациям на рынке страхования жилых помещений.

При этом, как показало обобщение информации территориальных управлений МАП России, применяются три варианта программ страхования жилого фонда, разрабатываемых органами исполнительной власти.

Первый. Страхователем жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, являются органы ЖКХ, которые уплачивают страховые взносы за счет средств бюджета, а затем включают их в себестоимость услуг. По такому варианту страхование проводится в Архангельской области.

Второй. Страхователем жилья является наниматель (собственник) квартиры, который выплачивает страховые взносы за счет собственных средств. При наступлении страхового события страховое возмещение выплачивается совместно страховой организацией и органом власти за счет средств соответствующего бюджета в оговоренных заранее долях. Такое, так называемое «льготное», страхование жилья осуществляется в трех регионах: Москва, Московская область, Ярославская область.

Третий. Администрация в лице органа ЖКХ выступает выгодоприобретателем, т.е. является получателем страхового возмещения, а в ряде случаев и страхователем. В этом случае наниматель (собственник) квартир только уплачивает страховые платежи, а при наступлении страхового случая его имущественные потери компенсируются на общих основаниях. Такое страхование жилых помещений проводится в Республике Карелия, Алтайском крае. Кемеровской, Костромской, Новгородской, Орловской, Ростовской, Тамбовской областях.

Необходимо отметить, что при проведении страхования жилых помещений с использованием бюджетных средств (как по уплате страховых взносов, так и при выплате страхового возмещения) по первому и второму описанным вариантам органы исполнительной власти должны в соответствии со ст. 13, 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» проводить открытые конкурсы по отбору страховых организаций в соответствии с порядком, согласованным с антимонопольными органами. Заключение договоров и соглашений со страховыми организациями по страхованию жилых помещений, расходы на которое предусмотрены в бюджете, без проведения открытого конкурса является нарушением ст. 13, 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

В ряде случаев нарушения связаны с заключением антиконкурентных соглашений страховых организаций между собой, с органами исполнительной власти или органами ЖКХ, приводящих к разделу рынка по территориальному признаку или по объектам страхования. В настоящее время ряд территориальных управлений МАП России проводит расследования в отношении договоров и соглашений о сотрудничестве по страхованию жилых помещений, которые имеют признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По сообщениям территориальных управлений МАП России, при разработке нормативно-правовой базы по страхованию жилых помещений органы исполнительной власти в основном руководствовались Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» и приказом Госстроя России от 28 июня 2000 г. № 149 «Об утверждении Рекомендаций по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе».

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденная названным Указом, предусматривает в период до 1999 г. включение отчислений на страхование жилого фонда в качестве отдельной составляющей в ставку оплаты жилья, а в дальнейшем поэтапное включение затрат по страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг и разработку системы обязательного страхования жилья. Реализация указанной Концепции в полной мере возможна только при принятии федерального закона об обязательном страховании жилого фонда. Соответствующий федеральный закон до настоящего времени не принят.

Вместе с тем Госстрой России в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» издал приказ от 28 июня 2000 г. № 149 «Об утверждении Рекомендаций по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе». Утвержденные этим приказом рекомендации предусматривают привлечение средств нанимателей (собственников) жилых помещений, расположенных в домах муниципального фонда, для возмещения ущерба жилищному фонду. Однако в соответствии со ст. 210, 211 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 149 Жилищного кодекса РСФСР в случае повреждения жилого помещения, находящегося в частной собственности, имущественные потери должны компенсироваться собственником квартиры, а повреждения конструктивных элементов дома — владельцем дома. Обслуживание и ремонт жилых зданий и занимаемых по договору найма жилых помещений муниципального жилищного фонда производится за счет бюджетных средств.

Кроме того, приказ Госстроя России от 28 июня 2000 г. № 149 ориентирует органы власти на принятие нормативных правовых актов в сфере добровольного страхования жилых помещений, что противоречит законодательству Российской Федерации о страховании, а реализация указанного приказа приводит к нарушению ст. 7 Закона Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и ст. 6, 12, 13, 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Решение данной проблемы Департамент видит в установлении постоянного контроля со стороны территориальных управлений МАП России за принятием нормативных правовых актов и действиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при организации страхования жилых помещений, а также в направлении соответствующего обращения в Госстрой России об отмене приказа Госстроя России от 28 июня 2000 г. № 149 «Об утверждении Рекомендаций по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе».

Актуальность рассматриваемой в настоящей статье темы была подчеркнута участниками семинара «Антимонопольный контроль на рынке услуг по страхованию жилого и нежилого фонда», организованного в г.Санкт-Петербурге 27 ноября 2002 г. по инициативе территориальных управлений Северо-Западного федерального округа. В семинаре принимали участие представители Администрации г.Санкт-Петербург, Правительства Ленинградской области, Санкт-Петербургской межрегиональной инспекции страхового надзора Минфина России, страховых организаций и объединений страховщиков.

На семинаре состоялось обсуждение проблем развития рынка страхования муниципального жилого фонда, различных аспектов деятельности антимонопольных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, страховых союзов и страховых организаций, правоприменительной практики, проблем, перспектив и задач реализации государственной конкурентной политики в сфере страхования жилого фонда. По итогам обсуждения было признано необходимым дальнейшее совершенствование правовой и методической базы, определение факторов, стимулирующих развитие конкуренции на рассматриваемом рынке, определение роли и степени участия органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в развитии страхования жилого фонда, а также усиление роли антимонопольного регулирования данного сегмента страхового рынка.

И.Ф. СМИРНОВА,
заместитель начальника отдела страхового рынка и негосударственных пенсионных фондов Департамента развития конкуренции на рынке финансовых услуг, товарных бирж и срочного рынка МАП России

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »