Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Конкуренция и рынок, Санкт-Петербург, 14 апреля 2003 г.

Антимонопольная политика на рынке фининсовых услуг

Основные тенденции развития рынка финансовых услуг, задачи развития конкуренции и осуществления антимонопольного контроля

1979 просмотров

Одним из основных условий повышения эффективности финансовых рынков является развитие конкурентных отношений во всех его секторах. Необходимость этого связана как с растущей потребностью в различных финансовых инструментах на внутреннем рынке, так и с интеграцией российского рынка в мировую финансовую систему.

Ключевое значение при этом имеет обеспечение равных условий конкуренции всем участникам рынка, определяющее как равный старт, так и равные условия деятельности в секторах финансового рынка. Задача выравнивания условий конкуренции на финансовом рынке определяет практическую работу по контролю за неукоснительным исполнением требований антимонопольного законодательства, а также законотворческую деятельность по совершенствованию норм, определяющих условия деятельности банков, страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг и иных финансовых посредников. Эта задача должна решаться совместными усилиями МАП России, других органов исполнительной власти и Банка России. Активную роль в процессе выравнивания условий конкуренции должны играть также саморегулируемые организации, объединяющие профессиональных участников финансовых рынков.
***

Основные направления антимонопольной политики на рынке страховых услуг

Современный российский рынок страховых услуг характеризуется рядом особенностей.

На протяжении последних нескольких лет происходит стабильный рост общего объема совокупных активов страховых компаний, наблюдается тенденция роста показателя отношения совокупных страховых взносов к стоимости ВВП: по итогам 1995, 1998, 1999, 2000 и 2001 гг. это соотношение составило соответственно 1,5%, 2%, 2,1%, 2,4% и 3%. Вместе с тем, отмечается низкий уровень капитализации страхового рынка.

По итогам 2002 года федеральный страховой рынок характеризуется высокой концентрацией — десять лидирующих страховых компаний аккумулировали около 60% взносов по добровольным видам страхования. Высокой степенью концентрации характеризуются и отдельные региональные рынки страховых услуг. Уровни концентрации отраслевых сегментов рынка страховых услуг различны.

Одной из характерных особенностей является параллельное существование очень крупных и мелких страховых компаний. Одновременно наблюдается тенденция увеличения числа страховых компаний, входящих в крупные финансово-промышленные группы.

Развитие страхового рынка в определенной степени сдерживается, на наш взгляд, низким уровнем оценки потребителями надежности страховых компаний и, как следствие, неразвитостью розничного рынка страхования. До настоящего времени лишь немногие — в первую очередь достаточно крупные — участники рынка страхования выбирали стратегию развития классических страховых услуг, конкурируя именно на этом рынке.

Основными способами завоевания рынка являются административная поддержка, включение в систему крупных финансово-промышленных групп, продвижение продуктов, не связанных со страхованием как таковым.

Именно эти тенденции являются причинами неразвитой конкуренции на российском рынке страховых услуг.

При такой модели рынка основные угрозы конкуренции возникают в сфере взаимоотношений участников страхового рынка и государственных органов, а также органов местного самоуправления. Благодаря административному вмешательству, существует чрезмерная сегментация страхового рынка, с высокими административными барьерами входа на соответствующие сегменты.

МАП России последовательно осуществляет контроль за соблюдением требований Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Как показывает практика применения закона, на страховом рынке в большинстве случаев административные дела связаны по-прежнему с нарушениями статей 12, 13 и 14. Создание органами власти преференций отдельным страховым компаниям, игнорирование требований закона о привлечении страховых компаний к осуществлению операций с бюджетными средствами только по итогам открытого конкурса и о запрете участия в таких конкурсах компаний, аффилированных по отношению к организаторами конкурса, — основные нарушения антимонопольного законодательства на российском страховом рынке.

Наиболее остро проблема соблюдения антимонопольного законодательства обозначилась в сфере обязательного медицинского страхования.

В ряде регионов отмечаются факты принятия органами власти нормативных актов, устраняющих страховые медицинские организации с рынка обязательного медицинского страхования. Органы власти обосновывают принятие таких актов статьей б Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.99 №165-ФЗ. Указанная статья определяет страховщика, работающего в сфере обязательного социального страхования, как некоммерческую организацию, создаваемую в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Применяя указанное определение, органы власти отдельных субъектов Российской Федерации наделяют полномочиями по осуществлению обязательного медицинского страхования в регионе исключительно территориальные фонды медицинского страхования (ТФОМС). Таким образом, ТФОМС становится субъектом страхового рынка и осуществляет страховую деятельность. При этом страховые организации, имеющие соответствующие лицензии Минфина России, не допускаются к обязательному медицинскому страхованию.

Так, принятое Правительством Ханты-Мансийского автономного округа распоряжение от 31.10.2002 г. № 274-рп «О мерах по финансовому взаимодействию в системе обязательного медицинского страхования Ханты-Мансийского автономного округа» содержит признаки нарушения статьи 12 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» в части устранения с рынка страховых услуг страховых медицинских организаций. Анализ конкурентной среды на рынке обязательного медицинского страхования Ханты-Мансийского автономного округа, проведенный Территориальным управлением МАП России по Ханты-Мансийскому автономному округу, показал, что реализация указанного постановления окажет отрицательное влияние на общие условия предоставления услуг. Территориальное управление рассмотрело 20.01.2003 г. в порядке особого производства дело о нарушении Правительством Ханты-Мансийского автономного округа статьи 12 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» и в целях восстановления необходимых условий конкуренции на рынке обязательного медицинского страхования вынесло предписание об отмене указанного распоряжения.

Аналогичные нарушения в части возложения на ТФОМС функций страховщика и устранения с рынка медицинских страховых компаний обнаружены в Оренбургской области. По информации Департамента страхового надзора Минфина России, имеются жалобы страховых медицинских организаций на действия органов власти и в других регионах.

Следует указать, что по вопросу осуществления ТФОМС функций страховщиков сложилась противоречивая судебная практика. Показательными являются судебные разбирательства в Брянской и Пермской областях.

Брянский областной суд по заявлению прокурора Брянской области о признании частично недействительным нормативного правового акта областной администрации рассмотрел дело и удовлетворил заявление прокурора. В решении суда от 19.07.2000 г. было указано, что возложение обязанностей по осуществлению самостоятельного финансирования обязательного медицинского страхования, минуя страховые медицинские организации, на ТФОМС противоречит федеральному законодательству и свидетельствует о превышении Администрацией Брянской области своих полномочий. Выводы Брянского арбитражного суда полностью поддержал Верховный суд Российской Федерации. В определении от 20.10.2000 г. по делу № 83-ГОО-2 отмечено, что согласно федеральным нормативным актам ТФОМС не является страховой медицинской организацией и не вправе самостоятельно заключать договоры обязательного медицинского страхования. Обязанности ТФОМСа ограничены осуществлением финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями на основании договора со страхователями.

Вместе с тем, имеется и иное решение Верховного суда Российской Федерации. Пермский областной суд по заявлению прокурора Пермской области о признании недействительным решения Законодательного собрания Пермской области в части наделения ТФОМС функциями страховщика и устранению с рынка медицинских страховых организаций как противоречащего федеральному законодательству, рассмотрел дело и удовлетворил заявление прокурора. Однако Верховный суд Российской Федерации посчитал указанное решение подлежащим отмене. В определении Верховного суда Российской Федерации от 18.01.2001 г. по делу № 44-ГОО-18 указано, что ни Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», ни иные нормативные правовые акты не содержат прямого запрета на возможность прямого финансирования ТФОМС медицинских учреждений, минуя страховые компании. В определении обращено внимание на необходимость учета положений Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», в том числе статьи 11, где перечислены права и обязанности страховщиков, которыми «...фактически и наделены фонды обязательного медицинского страхования», а также статьи 28, в силу которой «...действующие нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей настоящему федеральному закону».

Таким образом, в ряде регионов усилиями территориальных управлений МАП России, а также при своевременном подключении органов прокурорского надзора удается устранить нарушения антимонопольного законодательства и отменить акты органов исполнительной власти. Однако последующее рассмотрение кассационных жалоб на уровне Верховного суда Российской Федерации имеет в достаточной степени противоречивый характер.

По мнению Минюста России и Минфина России, ТФОМС не уполномочен осуществлять медицинское страхование, поскольку не является субъектом страхования, не вправе заключать договоры медицинского страхования, не имеет соответствующих лицензий и предназначен исключительно для аккумулирования финансовых средств.

Позиция МАП России по вопросу наделения ТФОМС функциями страховщика также однозначна: ТФОМС не уполномочен осуществлять медицинское страхование, поскольку в соответствии с федеральным законодательством не является субъектом медицинского страхования, не имеет соответствующих лицензий и, следовательно, не вправе заключать договоры медицинского страхования. МАП России считает, что акты и действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вследствие которых ТФОМС передаются функции страховщика, имеют своим результатом устранение с рынка обязательного медицинского страхования страховых медицинских компаний, что является прямым нарушением статьи 12 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Следующей проблемой, требующей решения, является практика привлечения страховых компаний к страхованию за счет средств бюджета без проведения открытого конкурса, что впрямую нарушает нормы статьи 13 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Так, в Брянской области установлены факты заключения договоров страхования ОМС неработающего населения со страховыми организациями без проведения открытых конкурсов. Вопрос о правомерности требования о проведении открытого конкурса рассматривался в судебном порядке. В сентябре 2002 года Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации рассмотрел протест заместителя Председателя Высшего арбитражного суда Российской Федерации В.В.Витрянского на решение Арбитражного суда Брянской области и постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа и отменил указанные решение и постановления как противоречащие законодательству Российской Федерации. В протесте указывалось, что заключение договора страхования неработающего населения со страховой компанией без проведения открытого конкурса является нарушением статей 12 и 13 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», статьи 12 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также Указа Президента Российской Федерации от 08.04.97 № 395 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд».

В настоящее время Администрация Брянской области во исполнение решения Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации готовит необходимую конкурсную документацию.

Аналогичное дело рассматривалось в Астраханской области, где арбитражный суд также отменил предписание антимонопольного органа о расторжении договора ОМС неработающего населения, заключенного без проведения открытого конкурса. Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа решение областного суда было отменено и подтверждена обоснованность решения, принятого Астраханским территориальным управлением МАП России. Конкурсная документация, подготовленная областной администрацией, в настоящее время проходит согласование в МАП России.

В связи с участившимися случаями нарушений антимонопольного законодательства на рынке обязательного медицинского страхования в настоящее время территориальные органы МАП России повсеместно проводят проверку порядка заключения договоров ОМС неработающего населения.

Проблемы соблюдения конкурентного законодательства отмечены также на рынке страхования жилья.

Проведенная в 2002 г. МАП России и его территориальными управлениями проверка нормативной правовой базы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по страхованию жилых помещений показала, что разработка и реализация документов по данному виду страхования в тринадцати субъектах Российской Федерации проводится с нарушениями антимонопольного законодательства. В основном это нарушение статей 6, 12, 13, 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

Анализ рынка страхования муниципального жилого фонда показал, что в одиннадцати субъектах Российской Федерации при организации страхования жилых помещений органами местного самоуправления созданы преференции отдельным страховым организациям, что приводит к ограничению конкуренции на рынке страховых услуг и ограничению потребителей страховых услуг в выборе страховых организаций. Органы местного самоуправления, беря на себя обязанности по проведению добровольного страхования муниципального жилого фонда, сотрудничают только с одной страховой организацией, создавая ей благоприятные условия осуществления предпринимательской деятельности. Таким образом, конкуренция ограничивается, исключается возможность состязательности между страховыми организациями в сфере добровольного страхования жилья нанимателями и собственниками квартир муниципального жилого фонда.

Кроме того, органы жилищно-коммунальных хозяйств (далее ЖКХ) по поручению администраций вносят изменения в форму платежной квитанции за услуги ЖКХ, предусматривая в ней строку «добровольное страхование», соответствующий код, другие реквизиты. При этом специально устанавливается, что оплата плательщиком указанной в квитанции суммы страхового взноса означает заключение договора страхования. Таким образом, потребитель фактически ограничивается в выборе страховой организации, ему навязывается заключение договора страхования со страховой компанией, выбранной администрацией либо ЖКХ.

В настоящее время территориальные управления МАП России возбудили ряд дел либо ведут расследования по выявленным нарушениям (см. таблицу 1).

Положительным результатом работы в 2002 году явилось принятие Правительством Российской Федерации разработанного МАП России, Минфином России, Минэкономразвития России Постановления Правительства Российской Федерации от 04.10.2002 № 737 «О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета», а также утверждение Методических рекомендаций по применению территориальными управлениями МАП России положений статей 13 и 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (приказ МАП России от 22.11.2002 № 788).

Центральным аппаратом министерства за 2002 г. согласованы конкурсные документы 12 федеральных органов исполнительной власти. Только за второе полугодие конкурсные документы на согласование в МАП России представили шесть федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минфин России, Минтранс России, Минтруд России, ФСО России, ГТК России, МЧС России.

Вместе с тем установлен факт проведения в июле 2002 года Российским агентством по боеприпасам (далее Росбоеприпасы) открытых конкурсов по отбору страховых организаций для осуществления страхования ответственности при строительстве и эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия в п. Горный и страхования строительно-монтажных рисков и ответственности при строительстве объектов по уничтожению химического оружия в г.Щучье Курганской области без предварительного согласования с МАП России порядков проведения указанных конкурсов, что является нарушением пункта 1 статьи 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

В настоящее время МАП России проводит оценку влияния последствий проведения указанных конкурсов на конкурентную среду на рынке страховых услуг.

Министерством было принято активное участие в разработке Концепции развития страхования в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.09.2002 № 1361-р, и комплекса мер по ее реализации. Разработаны предложения по участию МАП России в реализации Концепции.

Одной из ключевых проблем является согласование с ВТО условий допуска нерезидентов на российский страховой рынок. Учитывая низкую капитализацию российских страховых компаний и неразвитость отдельных отраслей (в том числе страхования жизни), допуск иностранных страховых компаний на отечественный рынок является реальной угрозой существования для участников рынка. Вместе с тем, по оценкам специалистов, динамика роста показателя отношения совокупных страховых взносов к стоимости ВВП создает объективные предпосылки к тому, что в ближайшие годы российский рынок будет способен составить достойную конкуренцию иностранному страховому капиталу.

МАП России видит решение проблемы в осуществлении мероприятий по выравниванию условий конкуренции между участниками рынка — страховыми компаниями с российским капиталом и компаниями с большой долей иностранных инвестиций, в частности по повышению капитализации российских страховщиков. Допуск нерезидентов на российский рынок предпочтительно осуществлять путем поэтапного снижения ограничений на деятельность компаний с иностранными инвестициями, прежде всего в тех отраслях российского страхового рынка, где в настоящий момент сформирована развитая конкурентная среда.

МАП России считает, что снятие запрета на участие страховых организаций, являющихся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам либо имеющих долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, в страховании жизни и в обязательном страховании может негативно повлиять на общие условия предоставления страховых услуг, а также на развитие конкуренции на данных сегментах страхового рынка.

В связи с этим МАП России считает необходимым предусмотреть следующие защитные меры, определяющие условия допуска страховых компаний с иностранными инвестициями на российский страховой рынок страхования жизни и обязательного страхования:

— не менее 80% страховых резервов, сформированных по страхованию жизни и обязательному страхованию, инвестировать в экономику Российской Федерации, что позволит увеличить долю долгосрочных инвестиционных ресурсов;

— для компаний, осуществляющих страхование жизни, установить запрет на перестрахование страхового риска дожития в компаниях, являющихся нерезидентами Российской Федерации;

— для компаний с долей иностранных инвесторов в уставном капитале более 50% установить максимальный лимит величины уставного капитала (с увеличением капиталоемкости российского страхового рынка значение уставного капитала может пересматриваться в сторону увеличения). По мнению МАП России, указанные ограничения могут быть установлены на период 8-10 лет.

В целях реализации Концепции развития страхования настоятельно необходимо решение задачи получения информации, на основании которой можно делать объективные выводы о тенденциях развития конкуренции. Существующие формы статистической отчетности страховых компаний недостаточны для оценки конкурентной среды. Следует отметить, что Минфин России также испытывает недостаток информации о процессах, происходящих на страховом рынке России. В связи с этим необходима совместная работа МАП России и Минфина России над совершенствованием статистической отчетности с позиции анализа конкурентной среды в отдельных отраслях страхования на федеральном и региональных рынках страховых услуг.

Илья ЮЖАНОВ,
министр по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
(с сокращениями)

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »